segunda-feira, 10 de abril de 2017

PROJETOS DE LEI 134 E 135 DE 2016: Em Defesa da Transparência. Texto escrito por Sergio Guimaraes

O texto abaixo foi escrito por Sérgio Guimarães: é fundamental dar transparência aos empréstimos do governo!

Foram incluídos na pauta da Comissão de Assuntos Econômicos os projetos de lei do senado 134 de 2016 e 135 de 2016, ambos de autoria de Aécio Neves e relatados por Cristovao Buarque. Os projetos tramitam em conjunto graças a um requerimento de José Pimentel. Se aprovado na CAE, o projeto (agora chamado 134 de 2016 – já que por o relator rejeitou o PLS 135, mas manteve integralmente a sua redação, apenas incorporando-a ao PLS 134), segue para a Comissão de Transparência e Governança.

Motivação:
✓ Ambos os projetos tratam do mesmo tema, qual seja, procedimentos de governança relacionados à aprovação de apoio financeiro do Tesouro Nacional, na forma de garantias, a exportação de bens e serviços brasileiros.
✓ A motivação do projeto foi a falta de transparência das condições nas quais os incentivos foram dados a empresas de engenharia para exportação de serviços para a América Latina, em especial aqueles créditos que tinham governos soberanos como importadores dos serviços.
✓ Uma serie de reportagens de vários meios de comunicação de boa reputação apontaram a probabilidade de tráfico de influência na definição de condições favoráveis nas quais esses empréstimos foram concedidos.
✓ Mediante solicitação, as atas do COFIG podem ser acessadas (consequência da Lei de Acesso a Informação). Contudo, a disponibilização não é automática. Através das informações internas, por exemplo, obtidas por meio da lei de acesso à informação, hoje se sabe que Cuba teve sua obra financiada com taxas benevolentes, incompatíveis com o elevado risco do empreendimento. Cuba não tem calculo de rating soberano pelas agências de classificação de risco, por estar fora do mercado internacional de crédito, o que torna a própria concessão do crédito dependente das condições de garantia vinculadas ao projeto.
✓ No caso específico, pode-se dizer que houve excessiva boa vontade, para dizer o mínimo, do governo brasileiro que concedeu o empréstimo com prazo de 25 anos (sem precedente mesmo em operações com países com rating calculado pelas agências), e sob condições de garantia de difícil recuperação: Cuba teria oferecido suas exportações de tabaco, cujos recursos não são depositados em banco estrangeiro fora do pais, mas dentro de Cuba – o que torna o acesso do credor condicional à vontade do devedor. E o governo brasileiro aceitou tais condições. Além disso, a ultima parcela do empréstimo foi garantida com receitas futuras do próprio porto, também depositadas em Cuba*.
✓ As notas técnicas que subsidiaram tais decisões jamais foram conhecidas, provavelmente porque técnicos não recomendavam que fosse feita naqueles termos.
✓ Pairam dúvidas, ou quase certezas, quanto ao papel do ex-presidente Lula nas articulações para a liberação do empréstimo, devido à coincidência entre suas viagens para supostas palestras e a liberação da garantia do Tesouro Nacional.

Como o projeto ataca o problema:

✓ O autor do projeto identifica uma total falta de transparência quanto às fases de aprovação das condições da garantia. Identifica a ausência de acesso do cidadão contribuinte as notas
técnicas que subsidiaram a tomada de decisão, e mesmo após a decisão, a ausência de informações detalhadas que permitissem a uma terceira parte (no caso, o especialista), o cálculo do custo fiscal embutido na operação.
✓ Essas operações costumam ser bastante sofisticadas, e o custo fiscal direto, com impacto orçamentário, difere do custo financeiro. Por exemplo, se o empréstimo é dado a uma taxa inferior a TJLP, o Tesouro Nacional transfere ao agente emprestador (o BNDES, na grande maioria das vezes) a diferença. O custo orçamentário registrado é apenas a diferença entre a taxa e a TJLP, porque pelo conceito caixa, foi só isso que saiu do Tesouro. Contudo, a própria TJLP é uma taxa inferior a taxa de mercado, e portanto, o empréstimo poderia ter sido concedido, alternativamente, à taxa de carregamento da dívida publica, ou seja, a SELIC ou a uma taxa prefixada equivalente. O Tesouro, grosso modo, captou a Selic e emprestou abaixo da TJLP, logo a perda financeira deve incorporar a diferença total, e não somente a primeira parcela. Contudo, ainda há que se considerar que o empréstimo não foi para um país com rating AAA, mas a um pais que não tem sequer rating. Para o Tesouro oferecer uma taxa abaixo da TJLP, qual o valor da garantia oferecida? Se não há garantia alguma, o subsidio a operação deve levar em conta o risco ao qual o tesouro esta exposto na operação com aquele mutuário. Se o Bradesco cobra juros de cheque especial igual a um empréstimo para aquisição de um carro ou uma casa, ou o Bradesco está perdendo rios de dinheiro na primeira operação ou ganhando rios de dinheiro na segunda. O risco e a ausência de colateral fazem as duas totalmente diferentes, e a contabilidade publica não incorpora isso na conta do calculo fiscal.
✓ A complexidade aumenta um pouco mais porque, as vezes, o Tesouro pode cobrar, total ou parcialmente, do BNDES pela prestação do serviço de garantir uma divida extremamente arriscada. E nesse caso, o BNDES repassa o custo da ausência de garantia para outros devedores, ou aceita uma perda de lucratividade pela operação. Se o BNDES aceita a perda de lucratividade, pagará menos dividendos ao Tesouro, e portanto, isso é equivalente ao Tesouro não cobrar do BNDES. Se o BNDES repassa o custo da ausência de garantia para outros tomadores, não há perda fiscal pela assunção do risco pelo Tesouro.
✓ Geralmente, nada disso é considerado nos relatórios de risco fiscal.
✓ Portanto, temos tanto um problema de registros insuficientes do custo para o Estado de carregar passivos ocultos, como um problema de falta de transparência que permita a divulgação das condições do empréstimo e permita ao cidadão especialista calcular o quanto de imposto ele terá que pagar a mais porque a Odebrecht conseguiu ganhar a concorrência pela expansão do Porto de Mariel.
✓ Há de se incluir um detalhe importante: essa operação específica de Mariel esteve inacessível mesmo a quem recorresse a LAI por decisão do então ministro de desenvolvimento, Fernando Pimentel, hoje envolvido em processo no STJ que pode leva-lo à cadeia.
✓ Assim, para evitar que esse tipo de coisa ocorra novamente, e que um ministro possa bloquear o acesso desse tipo de informação ao cidadão, o Projeto de Lei 135 (como já dito, plenamente incorporado ao PLS 134 pelo relator)1, estabelece que “a CAMEX deverá publicar, em sítio público e de fácil acesso ao cidadão, em até 15 dias, as decisões sobre as operações aprovadas no âmbito do FGE, com informações acerca dos parâmetros e das condições para concessão de seguro de crédito às exportações e de prestação de garantia pela União.” (art. 7º, § 3º da Lei 9.818).
✓ Em relação ao cálculo do custo fiscal, “ por operação de crédito, será disponibilizado em sítio público de fácil acesso ao cidadão, no mínimo semestralmente,” pela CAMEX. (art. 5º, § 5º da mesma Lei).
✓ O projeto também introduz uma relação direta entre a CAMEX e o Tribunal de Contas da Uniao, ao obrigar a primeira a disponibilizar arquivo ao segundo, com o valor, por operação de crédito, do custo fiscal da concessão de seguro de crédito à exportação, assim como os parâmetros utilizados para o cálculo do custo fiscal e a respectiva metodologia de cálculo (art. 5º, § 2º).
✓ Para evitar que uma metodologia que minimize o valor dos recursos fiscais seja produzida, o Projeto obriga que qualquer metodologia utilizada leve em conta necessariamente a diferença entre o valor cobrado da instituição financeira pelo seguro de crédito e o valor justo ou o valor de mercado do seguro. Na ausência de um mercado de seguros para esse tipo de ativo, o calculo do valor justo deverá considerar, no mínimo, o risco de crédito do importador e a qualidade das contragarantias oferecidas ao Fundo Garantidor de Exportação pelo importador (art. 5º, § 3º e 4º).

i Ver por exemplo, matéria da Folha de São Paulo, de março de 2016 (http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/03/1863732-pais-assumiu-risco-alto-ao-apoiar-negocios-daodebrecht-em-cuba.shtml), ou da revista Piaui (http://piaui.folha.uol.com.br/materia/o-ralo/).

*: http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2016/09/22/dados-sobre-seguro-de-credito-a-exportacaopodem-ficar-mais-transparentes.

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